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甘肃省“十一五”以工代赈建设规划

来源:甘肃省发展改革委以工代赈办 |发布时间:2006-11-10 14:13:00|浏览次数:5653 次

  以工代赈是党和国家在农村地区实施反贫困战略的一项重大举措,是一项符合贫困地区实际,行之有效的扶贫政策和投入方式。经过二十多年的努力,以工代赈有效推动了贫困地区农村脱贫致富进程,在扶贫开发工作中取得了显著成效。“十一五”是我省加快实现总体小康目标和全面建设小康社会的关键时期,也是《甘肃省2001-2010年农村扶贫开发纲要》确定的各项目标完成的重要战略机遇期。为加强对我省以工代赈建设工作的指导,按照省委、省政府关于新时期扶贫开发工作的要求和各地实际情况,编制《甘肃省“十一五”以工代赈建设规划》。

     根据国家发展改革委关于以工代赈建设范围的要求,本规划范围为全省43个国家扶贫开发工作重点县。

     一、现状、形势和主要问题

     (一)发展现状和面临形势

     改革开放以来,特别是《国家“八七”扶贫攻坚计划》和《甘肃省“四七”扶贫攻坚计划》实施以来,在党中央、国务院的关怀支持和省委、省政府的正确领导下,经过全省上下的不懈努力和贫困地区广大干部群众的艰苦奋斗,我省农村贫困现象明显缓解,贫困人口大幅度减少。全省农村绝对贫困人口由1982年的1254万人减少到了2000年的68万人(不含返贫人口),绝对贫困面由1982年的75%下降到了2000年的3%,基本完成了我省贫困地区农村从普遍的绝对贫困阶段向巩固扶贫成果与摆脱剩余贫困这一更高阶段的历史性转变。

     1984年,国家制定并开始实施以工代赈政策。从1984年开始,在国家的支持下,我省农村贫困地区共实施了七批实物型以工代赈计划。从1996年开始,以工代赈由实物型转为资金型。截至2005年,国家共安排我省以工代赈资金43.56亿元。其中,中央财政预算内以工代赈资金34.26亿元,中央国债以工代赈资金9.3亿元,加上同期省财政、省养路费等配套资金8.1亿元,20多年间,国家和省上共投入51.66亿元用于以工代赈建设。

     本世纪初,根据国家颁布的《中国农村扶贫开发纲要》和我省实际,省委制定了《甘肃省2001-2010年农村扶贫开发纲要》(省委发〔2001〕73号),为新世纪前10年扶贫开发工作确定了新的目标和任务,全省农村扶贫开发工作进入了一个新时期。根据《甘肃省“十五”以工代赈建设规划》(甘政办发〔2003〕64号),2001-2005年国家和省上共投入19.8亿元用于以工代赈建设,其中中央财政预算内以工代赈资金11.55亿元,中央国债以工代赈资金6.13亿元,省级配套资金2.12亿元。随着投入规模的加大,以工代赈建设取得了令人瞩目的成就。

     1、有效改善了贫困地区农业和农村基础设施条件。“十五”期间,以工代赈以贫困地区农村基础设施建设为重点,通过“坡改梯”共建设基本农田24.7万亩;通过修建小型农田水利共新增有效灌溉面积69.4万亩,发展集雨节灌面积26万亩,治理河道195.7公里;解决了55.8万人、45.9万头牲畜的饮水困难;新建、改建县乡等级公路2631.5公里,乡村道路10130公里,修建大小桥梁510座9045延米。通过这些工程建设,贫困地区农村的生产生活条件得到了显著改善,群众吃水难、行路难问题得到了有效缓解。

     2、有效增加贫困群众收入。以工代赈项目建设为改善贫困群众基本生产生活条件奠定了坚实的物质基础,使他们从中直接受益。而且在项目实施过程中,坚持向务工群众发放劳务报酬,自2002年国家提出劳务报酬政策以来,通过以工代赈项目建设,共发放劳务报酬18862万元,成为贫困群众直接增收的重要渠道之一。

     3、促进了民族地区经济发展,增进了民族团结。我省43个国家扶贫开发工作重点县中,民族自治地区有14个。“十五”期间,直接投入民族自治地区的以工代赈资金达到5.59亿元,占以工代赈资金总投入的28.2%,主要用于开展农村基础设施、人畜饮水等生产生活设施建设和生态环境治理,使这些地区农牧业产业结构进一步调整优化,农牧民收入和生活质量不断提高,部分少数民族群众彻底摆脱贫困。

     4、开拓了扶贫建设的新领域。从2001年开始到2003年,国家每年安排我省1000万元预算内以工代赈资金,开展易地扶贫搬迁试点工程。这项工程着重对生活在偏远山区,“一方水土养活不了一方人”,靠改善基础设施条件等常规措施已无法脱贫的人口实施易地扶贫搬迁,三年共完成了八个县9000人的贫困搬迁安置任务。2003年利用国家新增国债以工代赈资金3060万元,省配套500万元,开展了祁连山自然保护区生态环境保护基础设施建设工程,完成了祁连山水源涵养林区1.25万人的生态移民工程。通过这些试点工程的建设,为新时期扶贫建设拓展了新的领域,并为2004年国家将我省列为全国易地扶贫搬迁工程试点省份和安排2.5亿元国债专项资金奠定了良好基础。

     (二)主要问题

     我省的扶贫开发工作虽然取得了一定成绩,也积累了一些经验,但贫困问题依然十分严峻,主要问题有:

     1、贫困人口总量规模依然庞大,减贫速度趋缓。进入新世纪后,尽管国家和省上进一步加大了各项扶贫措施和扶贫资金投入,但减贫速度明显放缓。特别是一些集中连片的贫困地区,扶贫解困的难度越来越大。至2005年底,全省农村尚未解决温饱的绝对贫困人口有148.86万人,初步解决温饱的低收入人口有347.95万人,贫困发生率27%。2001-2005年,全省绝对贫困人口总量仅减少了47.17万人,平均每年减少9.43万人。与1984-2000年平均每年减少66万绝对贫困人口相比,减贫速度明显趋缓。

     2、区域性贫困问题依然突出,传统致贫成因没有根本改变。我省贫困地区大多地域偏僻,在地理空间上远离经济中心,贫困人口分布呈小规模、分散化绝对贫困和大规模相对贫困并存的特点。43个国家重点县主要分布在自然条件特别严酷的石山区、深山区、高寒阴湿地区、林缘区和极端干旱山区,面临着热量不足、水源缺乏、交通不便、食物短缺、灾害频繁,导致扶贫投入的高成本和实施上的复杂性。另一方面,由于土地利用方式不合理、产业结构单一和人口增长过快所致的人与环境、投入与产出严重失衡,加剧了生存环境恶化趋势,制约了自我积累和发展能力的形成。

     3、贫困地区经济发展环境劣势明显,与全国和全省经济发展差距逐年扩大。贫困地区县域经济发展缓慢,小城镇发育程度低,产业结构层次低,经济发展中缺乏优势产业和现代工业支撑;科技、教育、文化、卫生设施落后与不足,社会化和市场化程度低;农村剩余劳动力数量多,受教育程度低,转移压力大;经济总量小,财政自给率低,地方政府推动经济发展的能力十分有限,经济运行质量和效益不高。

     4、农业和农村基础设施依然薄弱,抗灾能力差。2004年底,我省贫困地区仍有67个乡不通公路,520个乡不通油路,2242个行政村不通公路。人均水浇地面积不到0.1亩。全省还有460万农村人口存在饮水困难,有1295.5万人饮用水水质不达标或水源被污染。生活用能方面,只有1.1%的农户使用清洁燃料,高达70.2%的农户仍以柴草作为主要燃料。由于乱开滥垦、超载放牧和各类污染,90%的天然草原已经或正在退化,20%的耕地受到污染。贫困地区水旱灾害频繁。

     5、贫困标准偏低,返贫现象比较突出。至2005年底,我省农村低收入人口有357.95万,他们虽然暂时解决了温饱问题,但尚不具备自我发展能力,收入波动很大,因病、因灾、因学、因市场波动导致的返贫现象突出。一般年份返贫率在10%左右,很大程度上抵消了扶贫效果,影响了脱贫进程。

     总体上讲,我省已基本解决温饱,但贫困群众生活水平还很低,城乡之间、地区之间的发展差距和收入差距还在扩大。从根本上改变贫困地区落后状况,最终实现共同富裕,将是一个长期任务。

     (三)发展机遇

     一是党中央、国务院和省委、省政府对“三农”问题和扶贫开发工作高度重视,始终把解决贫困地区群众的生产生活困难放在优先位置。坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观,国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》,为进一步推动开发式扶贫提供了制度和政策上的保障。

     二是我国综合国力不断提高,国家宏观调控能力明显增强,国民收入分配格局开始并将继续朝着有利于“三农”的方向调整,也为加大以工代赈投入创造了条件。近年来,国家财政支农资金明显增加。自1998年国家实行积极财政政策以来,我省仅通过国债增加的以工代赈资金即达9.3亿元,相当于同期预算内以工代赈资金的1/2,贫困地区农业和农村基础设施建设进入到一个前所未有的时期。

     三是国家继续加大西部大开发战略实施力度,将进一步改善区域宏观政策环境,直接推动了区域性贫困相对集中的我省贫困地区重大基础设施建设、生态环境整治和扶贫开发,为这些地区经济社会的全面发展带来了新的历史机遇。

     四是我省贫困地区生产生活条件已经有较大幅度改善,特别是随着地方经济持续快速增长和社会各界的广泛参与,部分贫困地区开始具备一定的自我发展能力。

     五是经过多年的艰苦探索和实践,创造和积累了丰富的经验,探索出了一条符合省情的扶贫开发道路。

     二、指导思想、原则和目标

     (一)指导思想

     以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六大提出的全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的战略部署,树立科学发展观,按照“五个统筹”和开发式扶贫的要求,解放思想、实事求是、与时俱进,围绕稳定解决农村贫困人口温饱这一中心任务,引导群众发扬自力更生、艰苦奋斗精神,通过以工代赈建设,有效改善贫困地区生产生活条件,促进贫困群众增收,加快脱贫致富步伐,为全面建设小康社会奠定基础。

    (二)主要原则

     1、坚持以贫困地区农村基础设施建设为中心。认真贯彻开发式扶贫方针,把基础设施建设与改变贫困农户的基本生产生活条件紧密结合起来,为贫困地区建立起能够持续发展的稳固基础,为增强自我积累和发展能力创造条件。

     2、坚持区域发展带动战略。以工代赈建设必须与创造和改善贫困地区经济发展的整体环境和增长基础相结合,要有利于培育和形成区域优势产业和特色农业,有利于加快农业和农村经济结构调整,有利于促进与之密切相关的社会事业全面进步,有利于缩小地区差距,使贫困地区群众从区域经济整体发展中受益。

     3、坚持因地制宜、科学规划、突出重点、量力而行。合理安排投资计划和建设布局,以集中连片贫困地区和老少边区建设为重点,集中解决区域性重点难点问题,处理好宏观上的普惠与微观上的效率关系。

     4、坚持人口、资源、环境协调发展。要始终坚持把扶贫开发与资源保护、生态建设结合起来,以技术进步和技术创新为依托,提高基础设施项目建设的质量,提高贫困地区可持续发展能力,促进人口、资源、环境实现良性循环,为贫困地区长远发展奠定基础。

     5、坚持自力更生和国家赈济相结合。以工代赈项目应有效组织贫困群众参加建设,充分发挥贫困地区广大干部群众的积极性和创造性,努力改善自身生产生活条件,进一步落实好劳务报酬政策,使农民增收的短期利益与贫困地区长远发展利益相统一,建设与赈济相结合。

     6、坚持政府主导,全社会共同参与。以工代赈建设必须坚持政府主导,加大各项支农投入的整合力度,积极探索适合不同地区、不同类型基础设施项目投资、建设与发展的适用机制。以资金和项目为引导,鼓励社会各界共同参与,坚持多渠道筹集资金,配套投入。

     7、坚持基本建设程序,加快以工代赈各项支撑条件建设。以工代赈建设要遵循基本建设程序,不断提高项目前期工作水平,严格项目审批,加强建设投资、劳务报酬分配的管理。建立并不断完善群众参与、公告公示、重大项目招投标等制度化建设,推进投资和项目决策的科学化和民主化。以提高资金使用效率为中心,积极探索与市场机制相结合的扶贫资源配置方式和手段。

     (三)发展目标

     到2010年,通过基本农田、小型农田水利、乡村道路、小流域治理、人畜饮水、草场建设和生态环境治理等投入,有效改变集中连片贫困地区基础设施严重滞后局面,明显改善国家重点县农业和农村基础设施条件,增强农业生产抵御自然灾害的能力。以此为基础,引导和促进贫困地区农村产业结构调整,稳步提高贫困人口综合素质、收入水平和生活质量,稳定解决绝大多数剩余贫困人口温饱问题,巩固温饱成果,进一步改善贫困地区经济、社会、文化整体落后状况,为区全面实现小康社会创造条件。

     基本目标是:以43个国家扶贫开发工作重点县为主,在基本农田和农田水利建设上,有灌溉条件的地区,实现人均1亩水浇地,没有灌溉条件的地区,实现人均2亩高标准基本农田;所有具备条件的乡(镇)通等级公路,具备条件的行政村通公路;基本解决贫困地区人畜饮水困难问题,饮用水质量得到提高;重点贫困地区小流域水土流失得到有效控制,生态环境有较大改善;农民人均纯收入有较大幅度提高。

     三、建设重点及任务

     (一)农村道路交通建设

     完善贫困地区乡村道路网,延伸路网通达深度,提高路网服务能力。结合交通部门农村公路路网规划和布局,重点解决不通路行政村和自然村的道路建设和改造,提高通乡道路和重点行政村骨架道路等级,基本解决贫困地区群众出行难问题,实现村村通。项目布局上,做好乡村两级出口路、断头路、经济路建设,在保证多数贫困人口出行需要的同时,优先为资源开发、特色农业生产基地和市场建设等配套安排乡村公路项目。着眼长远发展,适当超前,提高质量,按照《甘肃省农村公路建设技术标准》,县乡公路项目原则上达到四级标准,重要的经济主干道可以达到三级标准。有计划地加大路面工程建设,提高公路的通行能力。

     “十一五”期间,计划修建县乡等级公路3000公里,其中新建1000公里,改造2000公里。修建乡村道路10000公里。

     (二)小型农田水利和人畜饮水

     以稳步提高单产水平和种植结构调整为目标,以投资少、见效快的小型微型水利工程为主,努力提高有效灌溉面积。坚持新建、改造、配套、节水并举,大力开展小型微型农田水利工程设施建设,扩大有效灌溉面积,巩固已建成的小型水利工程和水利设施,根据当前现有水利工程老化失修、配套不完善的实际,抓好老灌区的挖潜改造和配套,促进效益的发挥。在建设中,牢固树立节水意识,积极推广节水灌溉技术。新建、加固重要河流护村护田河堤,增强抵御自然灾害的能力。对偏远贫困地区和因灾导致饮水困难的地区,结合当地实际,采取雨水集蓄、机井、小高抽等措施,实现人饮困难问题的全面解决。

     “十一五”期间,计划新增有效灌溉面积60万亩,改善灌溉面积80万亩。修建护村护田河堤150公里。解决100万人、70万头牲畜的饮水困难。

     (三)基本农田和小流域治理

     把梯田建设为主要内容的基本农田建设与小流域治理结合起来,以片区综合治理开发为主导,统一规划,分步实施,整体推进。在建设中,实行工程措施与生物措施相结合,恢复生态环境与片区综合治理相结合,提高小流域治理的实际效果。建立生态保护和治理建设的有效机制,加快小流域综合治理的步伐。通过治沟减沙骨干工程、高标准梯田、退耕还林还草和荒山造林种草等建设,在取得生态效益的同时,实现林业、种植业和养殖业的协调发展。

     “十一五”期间,计划实施小流域综合治理面积800平方公里。新增梯田面积30万亩。

     四、总投资和资金筹措

     根据规划目标和建设任务以及“十五”以来国家每年安排我省的以工代赈资金量,“十一五”期间可能争取的国家以工代赈资金平均每年约3.5亿元,加上省上可能筹措安排的专项配套资金约0.5亿元,“十一五”期间的以工代赈国家和省级总投入约为20亿元。按照国家投入和市县自筹配套8∶2的比例,市县自筹资金为5亿元。因此,“十一五”全省以工代赈建设总投资约为25亿元。资金来源主要为中央预算内以工代赈资金、中央国债以工代赈资金、省级配套资金和市县自筹资金。其中,申请中央预算内和国债以工代赈资金17.5亿元,占70%;省级配套资金2.5亿元,占10%;市县自筹5亿元,占20%。分行业的总投资及资金来源为:

     1、农村道路交通总投资12.5亿元,其中国家和省上投入10亿元,占以工代赈资金的50%,年平均投资2亿元。

     2、小型农田水利和人畜饮水总投资10亿元,其中国家和省上投入8亿元,占以工代赈资金的40%,年平均投资1.6亿元。

     3、基本农田和小流域治理及其它总投资2.5亿元,其中国家和省上投入2亿元,占以工代赈资金的10%,年平均投资0.4亿元。

     此外,根据以工代赈政策,所有工程项目都要安排一定比例资金用于支付当地务工群众劳务报酬,由于不同领域建设工程的技术含量、施工条件、工程难易程度不同,因此劳务报酬占项目投资的比例也有所差异。根据已往几年实际执行情况,初步按以工代赈资金总额的15%安排,“十一五”期间,共安排发放务工群众劳务报酬3亿元,年平均0.6亿元。

     五、预期效益分析

     (一)经济效益

     “十一五”期间,通过以工代赈建设,可使国家和省级投入贫困地区的建设资金达到约20亿元,由此带动地县和相关部门的投入也将达到一定规模。这些资金的投入,一方面可以改善贫困地区农村的基础设施条件,为贫困地区经济发展奠定基础,另一方面,通过工程建设,带动了地方建筑、建材等相关产业的发展,对于贫困地区经济总量的增长和群众收入的提高将产生良好的效益。

     (二)社会效益

     通过以工代赈工程的建设,将为贫困地区群众创造短期就业机会。贫困地区群众在参加以工代赈工程建设过程中,通过领取劳务报酬,可以实现增加收入,改善生活条件。“十一五”期间,通过参加以工代赈工程建设,贫困地区群众可获取劳务报酬3亿元,实现短期就业和直接增收。通过以工代赈项目实施,使群众进一步了解党的政策,增进党群、干群关系,维护农村社会稳定。

     (三)生态效益

     通过小流域治理工程和水土保持工程,以工代赈建设的直接生态效益得以体现,同时,通过建设灌溉工程、坡改梯工程、集雨节灌工程、人畜饮水工程等,为退耕还林还草等生态工程创造条件,发挥间接的生态效益。这些工程的实施,其生态效益将逐步显现,并发挥长期效益。

     六、规划实施和保障措施

     (一)加强组织领导,强化目标责任。以工代赈关系到千百万贫困群众切身利益,因此,贫困地区各级政府要按照“三个代表”的要求,切实加强对以工代赈的领导。发展改革部门作为以工代赈建设的主管部门,要从计划安排、组织协调、资金管理、项目建设等各个环节切实负起责任。强化目标责任,确保责任到位、目标和任务到位、管理措施到位。突出县级以工代赈的工作责任。建立健全以工代赈组织机构,加大协调能力,努力转变机关作风,提高工作能力和服务意识,大兴调查研究之风。

     (二)坚持规划先行,维护计划的严肃性。切实加强规划对以工代赈建设的指导,保证规划的科学性和连续性。一要认真编制和执行好以工代赈建设规划,做好规划与年度计划的衔接。二要认真做好当年以工代赈资金和项目计划的编制和分解下达工作。以工代赈年度计划属指令性计划,必须维护计划的严肃性。在资金分配和项目安排上,要体现两个确保,即确保集中用于国家扶贫开发工作重点县;确保全部用于改善贫困地区生产生活条件密切相关的基础设施和生态环境建设。三要加快以工代赈项目库建设。紧密围绕规划目标、任务和布局,在充分考虑需要和可能的基础上,做好项目论证和排序工作,逐步形成按规划立项、按项目实施、按效益考核的良性机制,保证以工代赈建设有序进行。

     (三)树立全程管理观念,提高管理水平。一要充分发挥发展改革部门的综合调控能力和指导作用,做好以工代赈计划与其它相关规划、计划的衔接和协调,形成合力,提高扶贫开发的整体效益。二要按照《国务院关于投资体制改革的决定》,规范政府投资资金管理,简化审批程序,完善项目分级管理制度,明确项目申报、审批主体的权限和责任。有条件的地区,可考虑推行以工代赈项目计划由省直接下达到县的做法,减少中间环节和管理层次。切实加强工程项目的技术方案和概算(预算)的论证、审查工作。三要进一步提高前期工作水平,努力提高工程勘查、设计质量和水平;会同行业主管部门做好以工代赈有关工程标准的制定和发布工作;研究制定符合以工代赈工程项目特点的前期工作规范(项目建议书、可行性研究报告以及初步设计的内容和形式)。四要对单项投资超过100万元以上的工程建设项目,适时引入项目建设竞争机制,积极推行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、工程验收制;严格执行技术规范和施工规程,建立健全工程质量保障体系,确保工程质量。五要严格以工代赈资金使用范围和拨付程序。对以工代赈资金及其配套资金实行专户管理、封闭运行。六要高度重视竣工项目后续管理养护问题,鼓励引入市场机制,积极探索各种有效的工程管理养护形式,建立工程管理养护制度,保证项目发挥长期效益。七是推行以工代赈项目公示制度。将公告、公示纳入以工代赈建设全程管理范畴。在项目选择、建设、养护过程中,要尊重贫困地区广大群众意愿,提高贫困群众作为受益主体的责任意识,扩大以工代赈建设的群众基础和社会基础。八要积极探索建立以工代赈建设项目效果后评价制度。

     (四)加大扶持力度,提高配套能力。根据国家财力的可能,努力扩大以工代赈规模。各级发展改革部门应首先管好用好国家(中央预算内资金和国债)以工代赈资金,切实保证规划目标任务的资金需要。加大以工代赈资金配套力度,有条件的地区要努力增加资金配套比例,扩大建设规模。充分发挥以工代赈资金的引导作用,积极争取其它支农资金、贷款的配套投入。建立相应的政策引导机制,动员社会各界积极参与贫困地区的建设与发展。积极争取外国政府和非政府组织、金融机构的援助资金、优惠贷款,用于扶贫开发事业。

     (五)认真贯彻劳务报酬政策。在做好调查研究基础上,制定符合本地实际和行之有效的劳务报酬标准,保持相对稳定。劳务报酬发放工作要本着公开、公正、公平的原则,规范操作,严格管理,确保及时、足额发放到务工群众手中。

     (六)加强监督检查,严治违纪违规。监督检查是做好以工代赈工作的重要保障,也是发展改革部门的重要职责。要从建立和完善监督检查制度入手,将计划执行、资金使用、工程建设、财务管理等各环节纳入日常监督检查范畴。在时间和方法上,可以采取多种形式,切实做好自查、互查和联合检查工作;各级发展改革部门也要自觉接受财政、审计、监察等有关部门的检查;加强社会各界和贫困地区群众的舆论监督。对监督检查中发现的违规违纪行为,要及时纠正处理。对严重弄虚作假和贪污、挤占、挪用以工代赈资金等违法行为,要依法追究责任。

     (七)加强部门协调配合,发挥整体效益。发展改革部门要创造性地开展工作,主动加强与财政、农业、交通、水利、教育、城建、科技及相关扶贫开发部门的协调配合,在抓好基础设施建设的同时,注重与农业产业结构调整、特色优势产业开发、退耕还林还草、农民素质教育、小城镇建设等其它扶贫措施和扶贫工程的整合与衔接,突出综合措施、综合手段的运用,最大限度提高各项扶贫资金的使用效益。

     (八)增进市场观念,推进机制创新。随着社会主义市场经济体系的建立和完善,以及新时期扶贫开发对象、目标、任务的变化,要积极探索以工代赈资金分配的新机制、投资方向的新组合、项目管理的新模式。处理好计划安排与市场配置的关系、普惠与效率的关系。以提高以工代赈资金使用效率为中心,积极探索利用市场配置扶贫资源的机制和手段,提高以工代赈建设的市场化程度。组织开展以项目区建设为模式的示范性工程,作为资金和项目整合的突破口,突出综合投入,整体见效。

 

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