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甘肃省“十一五”易地扶贫搬迁规划

来源:甘肃省发展改革委以工代赈办 |发布时间:2006-11-10 14:12:00|浏览次数:5727 次

一、“十五”易地扶贫搬迁工程建设评价

    “十五”期间,在省委、省政府的正确领导和国家发展改革委的大力支持下,国家、省两级共投入易地扶贫搬迁工程专项资金6.2亿元,按照整村、整社(整自然社)整体搬迁,建点、建基地集中安置的原则,在群众自愿的基础上,对12个市(州)68个县(市、区)256个乡(镇)的14万群众实施易地扶贫搬迁,其中贫困搬迁7.5万人,生态移民5.7万人,地质灾害避险搬迁0.8万人。

     我省易地扶贫搬迁试点工程分两个阶段:

     第一阶段为2001-2003年小范围试点阶段,3年共争取国家试点资金6060万元,搬迁贫困群众2.2万人。其中争取国家预算内以工代赈资金3000万元,搬迁古浪、宕昌、礼县、庄浪、环县、临夏、永登、会宁等8县贫困群众0.9万人;争取国债以工代赈资金3060万元,搬迁祁连山国家级自然保护区核心区群众1.3万人。前3年试点工作为我省开展此项工作进行了有益探索,并为大规模开展试点工作打下了坚实基础。

     第二阶段为大规模试点带动阶段,从2004年开始,我省连续两年被国家列为全国易地扶贫搬迁试点省份,共安排国债资金5.2亿元,搬迁群众11.8万人,其中搬迁缺乏基本生存条件贫困人口6.6万人,生态移民3.4万人,受地质灾害威胁严重人口0.8万人。搬迁人数和国家补助资金规模连续两年均居全国开展此项工作的省(区)之首。

     易地扶贫搬迁工程实施五年来,按照“搬得出、稳得住、能致富”的总体要求,通过各项工程建设,使安置区基础设施、社会事业条件明显改善,搬迁群众生产生活条件、综合发展能力显著提高,致富空间进一步拓宽,脱贫步伐明显加快,安置区正按“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求向社会主义新农村稳步迈进。为加快我省扶贫开发进程,缩小贫富差距,构建和谐社会做出了积极贡献。实践证明,易地扶贫搬迁是一项将脱贫致富、生态恢复、社会发展等多项目标协调一致的富民政策,深受缺乏基本生存条件地区政府和群众的欢迎,政府积极组织,群众主动参与,都把这项工程称为“德政工程”和 “民心工程”。

     ——搬迁群众生产条件明显改善。共开发和调整基本农田21.6万亩,建提灌工程8处,衬砌渠道848.5公里,修建河堤77.8公里,建养畜暖棚和日光温室3.3万座,使安置区基础设施明显改善,搬迁群众在基本摆脱靠天吃饭的同时,通过产业结构调整,拓宽了增收渠道。

     ——搬迁群众生活质量显著提高。共新建、改扩建乡村道路1066公里,建人饮工程237处,建人饮水窖5699眼,架设农电线路939公里,改扩建学校5.8万平方米,改扩建卫生所0.9万平方米,有效解决了搬迁群众行路难、吃水难、看病难、子女入学难等问题。玛曲、碌曲等9个牧业县2万多名居无定所逐水草而居的牧民依托县城、乡镇和中心村,实现了几代人期盼已久的定居梦想,生活方式发生了根本性变革。

     ——搬迁群众人居环境有效改善。新建砖混(木)结构住宅200.5万平方米(人均10平方米以上),有效改善了搬迁群众的居住环境,结合“一池三改”建沼气池2.5万座,改变了农民传统的生活方式。

     ——村级基层政权建设得到加强。结合撤乡并镇,将搬迁的1062个村社中的144个村社搬迁后注销行政建制,新建、改扩建村委会及文化活动室1.5万平方米,改善了村委会办公条件,提供了村民议事场所,并通过完善村委会职能,进一步促进了基层组织的凝聚力和战斗力。

     ——迁出区生态环境得到保护。结合退耕还林和天然林保护工程,对生活在祁连山国家级自然保护区核心区和缓冲区内的2.4万群众实施了生态移民,减轻了林区压力,增强了祁连山水源涵养林涵养水源、保持水土、保护生物多样性等功能,为保障河西地区经济社会的可持续发展做出了积极贡献。结合退牧还草工程,使玛曲、碌曲等牧业县受益区草原生态环境得到初步恢复和保护。

     二、“十一五”期间实施易地扶贫搬迁的必要性

     (一)贫困搬迁是解决缺乏基本生存条件地区贫困群众脱贫致富的根本举措

     甘肃省是全国最贫困的省份之一,多年来,受自然条件严酷、生态环境脆弱、基础设施相对落后等因素影响,人均收入居全国倒数第二,全省城乡二元结构突出,2004年全省农村和城市人均收入比为1:4。到2004年末,全省有贫困人口556.81万人,其中绝对贫困人口158.86万人,主要分布在自然条件特别严酷的石山区、深山区、高寒阴湿地区、林缘区和极端干旱山区,这些地方,农业生产条件差,基础设施落后,社会发育程度低,要彻底解决这些人口的脱贫问题,逐步扭转城乡差别和地区差别扩大的趋势,并使他们逐步过上小康生活,靠加大投入、改善基础设施条件等常规扶贫措施已很难发挥作用,只有坚定不移地实施易地扶贫搬迁才能从根本上解决脱贫和发展问题。

     (二)生态移民是恢复和保护生态环境的有效措施

     甘肃省是一个自然条件严酷,生态环境脆弱的省份。生态环境局部改善、总体恶化的趋势,严重制约着全省经济社会的可持续发展。全省水土流失面积38.62万平方公里,占全省国土面积的84.7%;全省沙区面积24.9万平方公里,占国土面积的54.6%,沙漠化土地面积12.03万平方公里,风沙线长达1640公里,有风沙口840多处;河西走廊内陆河的主要源头祁连山森林面积逐年递减,东部森林下限由原来的1900米退缩至2300米,30%的灌木林呈草原化、荒漠化,水源涵养功能日益降低;全省天然草原1660万公顷,90%以上出现了不同程度的退化,其中重度“三化”草原面积达553万公顷,而且每年还在以近10万公顷的速度扩大。此外由于气候干旱、超载过牧等因素,部分湿地出现萎缩、干涸。由于甘肃省生态环境问题与贫困问题通常表现为相互制约、互为因果的关系,对生活在生态位置重要、生态环境脆弱地区农牧民实施生态移民,对恢复和保护生态环境、改善生产生活条件、构建和谐社会具有重要作用。

     (三)地质灾害避险搬迁对保护群众生命财产安全意义重大

     甘肃地处青藏高原、黄土高原和内蒙古高原的交会地带,新构造运动活动频繁,侵蚀作用强烈,同时降水集中、暴雨频繁,造成滑坡、泥石流等地质灾害频发。全省87个县(市、区)中,有68个不同程度的发育滑坡,其中灾害严重的达42个,全省地质灾害分布范围达18.58万平方公里,是全国地质灾害最发育的省份之一。同时甘肃也是全国四大泥石流危害区之一,全省有53个县发生过泥石流灾害。据现有资料统计,全省共有泥石流沟6260条,滑坡和崩塌4万余处,主要集中在东南部,其中2/3以上为贫困地区。滑坡、泥石流、坍塌等地质灾害在甘肃省年年发生,造成了严重的生命财产损失,大量人口因灾返贫,对生活在受地质灾害威胁严重地区的贫困人口实施避险搬迁,可有效保护生命财产安全。

     三、实施易地扶贫搬迁面临的政策机遇和有利条件

     (一)政策机遇

     进入新世纪以来,党中央围绕解决“三农”问题和促进区域经济协调发展作出了重要的战略部署。为实现全面建设小康社会的奋斗目标,围绕构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村,出台了一系列政策措施。有关战略部署和措施的实施,为易地扶贫工程提供了重大政策机遇,使这项涉及面广、政策性强、操作复杂的工程得以顺利实施。

     一是党中央、国务院对“三农”问题和扶贫工作高度重视。近年来,为切实解决“三农”问题,中央确立了建设社会主义新农村的战略目标,把解决“三农”问题确立为党的工作的重中之重。坚持“多予、少取、放活”的方针,积极调整农业结构,加快农村发展,力争实现农民收入较快增长。进入本世纪以来,中央提出了全面建设小康社会的奋斗目标。实现这一目标,重点在农村,难点在贫困地区。为确保全面建设小康社会目标的实现,中央要求增加扶贫开发投入,不断完善扶贫开发机制,并提高扶贫工作的针对性。

     二是中央安排的支农投入不断增加。为解决好“三农”问题,国家在国民收入分配上逐步向“三农”倾斜,中央安排的支农投资逐年增加,并将建立起以工促农、以城带乡的长效机制。为加大扶贫工作力度,中央财政扶贫资金也在逐年增加,国家发展改革委等部门正在积极探索整合政府支农投资。政府支农投入的增加和整合,为实施易地扶贫这一投资量大、涉及面广的综合工程创造了条件。同时,易地扶贫也为整合政府支农投资提供了一个工程“载体”。

     三是党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和全国十届人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确要求“对缺乏生存条件地区的贫困人口实施易地扶贫”,这为我省开展易地扶贫搬迁工作提供了政策和资金保障。

     (二)有利条件

     一是各地积累了一定的试点经验。通过“十五”期间的试点,各地的易地扶贫工作都积累了一定的经验,初步摸索出了符合当地实际情况的安置方式,并通过易地扶贫这一投资量大、涉及面广的综合工程为整合政府支农投资总结了经验,为开展好“十一五”易地扶贫搬迁工作打下了基础。

     二是我省贫困地区已具备了一定的自我发展能力。经过多年的扶持和自我发展,多数贫困地区已经具备了一定的积累和自我发展能力,增强了实施易地扶贫工程、帮助搬迁群众脱贫致富的可行性。贫困群众搬迁到经济条件相对较好、具有一定发展潜力的地区后,通过政府扶持和自身努力,一段时间后,将能够融入当地经济发展,逐步走上脱贫致富之路。

     三是水土资源能满足易地扶贫搬迁的需要。甘肃是一个干旱缺水省份,东南部地区土地资源紧张,河西地区水资源短缺,水土资源在空间分布上的错位成为开发土地资源潜力的主要制约因素。全省总土地面积45.4万平方公里中,可开垦土地资源有69.9万公顷,可复垦土地资源有5.8万公顷,后备土地资源可观。2004年全省总用水量121.4661亿立方米中,农业及林木渔畜用水97.8378亿立方米,占80.55%,农田灌溉耗水量63.5622亿立方米,耗水率为71%,农业用水中,输水、灌水损失较大,水的利用程度不高。我省易地扶贫搬迁工程以在本流域、本县区内部移民为重点,今后只要采取节水措施,以大型骨干工程为龙头,以中小型工程为重点,以水资源的优化配置为目标,加强流域和区域水资源的统一管理,坚持“三水齐抓”,强化地表水和地下水统一调度,逐步实现水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护,水土资源可以满足全省易地扶贫搬迁和生态移民的需要。

     四、易地扶贫搬迁的指导思想与基本原则

     (一)指导思想

     以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以建设社会主义新农村、构建和谐社会为目标,按照“政府引导、群众自愿、政策协调、讲求实效”的思路,通过改善安置区基础设施和生产条件、提高综合发展能力、转变思想观念,调动搬迁群众自力更生、自建家园的积极性,稳步推进易地扶贫工程,为全省全面建设小康社会奋斗目标的实现打好基础。

     (二)基本原则

     1、坚持因地制宜、分类指导的原则。

     2、坚持量力而行、稳步推进的原则。

     3、坚持政府组织引导与农牧民自愿搬迁相结合的原则。

     4、坚持重视发展、讲求实效的原则。

     5、坚持扶贫与生态效益相结合的原则。

     五、搬迁范围及对象、安置模式

     (一)搬迁范围及对象

     1、43个国家扶贫开发工作重点县中,水土资源匮乏,自然灾害频繁,水、电、路以及教育文化等基础设施落后,生存环境恶劣,一方水土养不活一方人,难以就地解决温饱条件,年人均收入在919元以下的农牧民。

     2、生活在滑坡、泥石流、坍塌等地质灾害频发,生命财产受严重威胁地区的贫困人口,主要分布在兰州市、定西市、天水市、平凉市、陇南市、临夏州、甘南州的部分县(区)。

     3、生活在生态位置重要、生态环境脆弱地区的农牧民,包括四种情况:

     一是生活在长江上游土壤侵蚀模数2000吨/平方公里•年以上的区域、黄河中上游土壤侵蚀模数5000吨/平方公里•年以上的区域的贫困农户。

     二是生活在水源涵养林区、省级以上自然保护区核心区和缓冲区等生态位置重要地区的农牧民。

     三是生活在风沙区沿线生态脆弱区的农牧民。甘肃省沙漠化土地主要分布于河西三大流域下游,河西走廊沙漠化主要分布在水资源开发利用程度最高的石羊河流域,石羊河流域尤以民勤县最为严重。

     四是甘南藏族自治州、酒泉市的牧业县(市)中,生活在退牧还草工程禁牧区的牧民,其中甘南高原区主要分布在碌曲、玛曲、夏河、合作、迭部等县,蒙甘宁西部荒漠区有酒泉市的肃北、安西等县。

     (二)安置模式

     按照安置点必须是环境容量许可、水土资源平衡,能满足安置农牧民生产生活需要,同时要有带动贫困农牧民脱贫致富的产业的总体要求,“十一五”期间我省主要采取建点、建基地集中安置方式,在“十一五”后期适当考虑插花安置。建点安置要求人数在200—1000人之间,建基地安置要求不少于1000人。“十一五”规划安置30万人中,建基地安置6.6万人,建点安置20.9万人,插花安置2.5万人,具体安置模式为:

     一是从山梁沟壑区及地质灾害易发区向交通便利、基础条件较好的水川地及塬台地建点集中安置。建设任务主要是改造、改良部分中低产田或草场,改善群众的生活设施条件,同时改善部分基础设施条件。此种模式为我省主要安置模式,主要在平凉、庆阳、陇南、天水、定西、临夏等市(州)开展。

     二是依托工程建基地安置。主要是依托中小型水利工程,通过依法开发土地、土地整理、利用农场闲置地等安置搬迁群众。白银市、河西地区主要采取此种模式。

     三是依托县城、小城镇、中心村安置。主要是在靠近县城、小城镇及中心村地带建点安置。搬迁农户在每人保证一定口粮田的基础上,主要依托城镇的信息、技术、市场等优势,通过从事二、三产业和劳务输出等,增加收入。甘南州及肃北、肃南等牧业县以易地扶贫搬迁为主要内容的牧民新村建设主要采取此种模式。

     四是插花分散安置。主要是把群众搬迁到生产生活条件较好的村庄插花安置,并调整部分耕地承包给搬迁农户。此种模式相对简单且易操作,但存在安置对象不容易统计,验收难度比较大等不足, “十一五”前期暂不考虑。随着建点安置、建基地安置难度的逐步增大,在条件容许的情况下,后期将适当安排插花安置。

     六、易地扶贫搬迁的规划目标与建设任务

     (一)规划目标

     据统计,全省目前需要易地扶贫搬迁的总人口有88.1万人,其中需要贫困搬迁有51.4万人,地质灾害避让搬迁人口6.2万人,生态移民30.5万人。“十一五”期间规划搬迁30万人,其中贫困搬迁18万人,地质灾害避让搬迁4万人,生态移民8万人。规划2006—2010年每年搬迁6万人(详见附表二)。

     通过改善安置区生产性基础设施建设和必要的社会公益设施,基本解决搬迁农牧民的生产生活问题,基本普及义务教育,全面实现初级医疗保健,完成搬迁群众生存空间、生产生活方式和思想观念的转变,实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标。并通过提高搬迁农牧民的综合发展能力,恢复和保护迁出区生态环境,促进项目区经济社会可持续发展。

     (二)建设任务

     根据搬迁安置实施后基本达到水、电、渠、路、卫生所、村委会、居民点、学校八配套的要求和每人拥有2亩生产用地的条件,全省易地扶贫搬迁的主要建设任务是:

     1、完成47万亩河滩地整治、宜农荒地开发、撂荒地恢复、中低产田改造任务;

     2、完成47万亩耕地的农田水利基础设施配套工程,包括新打、改造机井1091眼,衬砌渠道1658公里,建泵站121座,建防洪河堤115.6公里;

     3、完成新建安置区必需的公共基础设施建设,包括修建7484公里的村屯干道及宅基地四周便道,建人畜饮水点27487处,新建改扩建卫生所52614平方米,新建改扩建学校14.5万平方米,新建改扩建村委会41377平方米,架设农电线路2621公里,建沼气池19792座,安装太阳灶8626个,安置区绿化45013亩;

     4、在产业政策上对安置区进行必要扶持,建养畜暖棚26607座,蔬菜温棚10485座。

     5、修建砖木(混)结构住房463.5万平方米。

     6、对迁出区32.3万亩宅基地及耕地进行平整或退耕还林。

     七、投资估算与资金筹措

     (一)投资估算

     概算搬迁30万人共需投资34.7亿元。其中整治河滩地、恢复撂荒地、开发宜农荒地,需投入土地开发费用1.4亿元;水利基础设施建设需投资2.3亿元;公共基础设施需投资7.4亿元,其中修建道路需投资3.1亿元,修建卫生所、学校、村委会共需投资1.3亿元,架设农电线路需投资1.3亿元,人畜饮水需投资1.6亿元,生态环境建设需投资0.1亿元;产业开发投资2亿元;建防洪河堤投资0.7亿元;农村能源建设投资0.4亿元;修建砖木结构住房投资18.4亿元;搬迁第一年生产补助费0.6亿元;搬迁费及迁出区生态恢复费0.8亿元;其它费用0.7亿元。2006—2010年每年需投资6.9亿元(详见附表三)。

     (二)资金筹措

     总投资34.7亿元中,申请国家易地扶贫搬迁专项资金14.3亿元,省配套1亿元,主要用于基础设施、社会事业、住房建设补助等;整合其他专项资金4.2亿元,主要用于卫生所、学校、农电线路等建设补助;其余15.2亿元由市(州)、县(市、区)配套及农牧民自筹解决。每年需申请国家专项资金2.9亿元,省级配套0.2亿元,争取其他渠道补助、地方政府及农牧民自筹3.9亿元(详见附表三)。

     八、保障措施

     (一)加强领导,健全机构

     易地扶贫搬迁试点工程政策性强,涉及面广,协调任务重,工作难度大,要建立“省市领导协调,县负总责,乡抓落实,移民到村,责任到户,搬迁到人”的组织体系和工作运行机制,易地扶贫搬迁属县(市、区)内安置的,由县(市、区)人民政府负责组织实施;属跨县(市、区)安置的,由有关市(州)政府协调,县(市、区)人民政府负责具体实施。各县(市、区)人民政府主要负责人为试点工程的第一责任人,在县(市、区)人民政府领导下成立县易地扶贫搬迁工作领导小组,负责总体规划的制定、重大事项和有关政策的协调,并对易地扶贫搬迁工程方案的落实、技术方案的执行和工程质量进行全面监督和严格考核。领导小组在发展改革部门设立办公室,负责宣传发动、组织实施、计划管理、资金监督、政策兑现、技术服务和检查验收等工作。易地扶贫搬迁实施县要组织各相关部门,根据业务职能,组织专门力量,围绕总体规划,制定具体的工作方案,并实行目标管理责任制,严格考核,明确奖罚,确保各项工程建设的质量和进度。

     (二)强化管理,明确责任

    一是严格按以工代赈项目管理的要求执行,项目实施方案由省上审批,单项工程设计按规定的限额审批;二是国家补助资金主要用于与搬迁农牧民密切相关的生产性基础设施、必要的生活设施及社会事业等方面,在具体工作执行中,要按照以工代赈资金管理的有关要求,严格资金管理和审计制度。搬迁安置资金要建立专户,保证专款专用,封闭运行;三是多方筹措,落实配套资金,市县两级配套资金可通过财政筹措、项目整合等方式解决,住宅、产业开发等项目的建设,通过自筹、劳务报酬、贷款、亲帮亲、邻帮邻等方式解决;四是实行工程建设法人制和工程施工质量责任追究制,市、县(区)、乡(镇)主要领导对搬迁安置负全责,对工程任务不落实,监管松懈,造成质量等事故问题的,要追究责任;五是为保证各项任务的顺利落实,要求必须分户建卡;六是做好检查验收工作,实行检查验收结果全面负责制和公示制。

     (三)产业扶持,立足发展

  一是坚持科技引路,抓好技术培训和科技示范工作,扶持示范户,培养好致富带头人,带领搬迁农牧民转变观念;二是要依托当地资源优势,围绕龙头企业或大型农产品市场,组织建立农牧产品生产基地,积极培育主导产业,有效地促进迁入地农业结构的优化、升级,让搬迁农牧民通过改变生产经营方式而增收致富;三是加大中介组织培育力度,重点发展和推广农民专业合作经济组织形式,努力提高产业化组织程度;四是通过发展人工灌溉饲、草基地,落实退耕还林(草)、退牧还草优惠政策等促进农牧民增收;五是将易地扶贫搬迁同与小城镇建设相结合,通过扶持中心城镇工业化、城镇化水平的提高,加快剩余劳动力转移步伐,增加进城务工人员的收入。

     (四)部门扶持,县级整合

  易地扶贫搬迁试点工程涉及多项工程建设,人均国家补助3000—5000元标准不能满足工程建设的需要,加之省级配套也很有限,市(州、地)、县(市、区)配套很难落实。因此,各县区要按照省政府2004年第40次常务会议纪要精神,以项目为支撑,按照自下而上的原则,由市、县两级政府发挥统筹和整合作用,负责组织相关部门按各自业务范围做好实施方案中单项工程和项目的对口上报争取工作。各级各有关部门要从贫困地区农牧民的根本利益出发,把实施易地扶贫搬迁试点工程纳入议事日程和职责范围,在安排项目和资金时,尽量向安置区倾斜,保证搬迁农牧民“搬得出、稳得住、能致富”。

     (五)政策扶持,保证实施

  一是土地政策方面,凡用于易地扶贫搬迁的土地,属国有荒山荒地的,由安置区政府无偿划拨;属集体土地的,按实际可利用面积和相关政策规定,给予一定的土地补偿费,费用由当地政府承担,也可用国有土地置换并办理相关手续;凡用于移民安置的土地,对原有农户耕地进行调整的,要在确保原有农户基本农田的基础上,在原有农户自愿的前提下,依法进行调整并完善土地承包合同等相关手续。安置区土地分配要按照自上而下、层层负责、逐级分配的办法,参照安置区人均耕地和户均宅基地标准,按实际情况统一规划安排好搬迁人口的生产和生活用地。迁出区原有的土地,原则上归集体所有,用于退耕还林或荒山绿化等。

  二是户籍政策方面,安置区外的搬迁农牧户,必须在土地分配到户后将户口迁入安置区所在乡村,并享有永久性居住权。安置区公安机关按属地管理原则,及时办理搬迁农户在安置区的迁移落户手续。

  三是税费政策方面,易地扶贫搬迁安置的农户和参与易地扶贫搬迁安置、从事农业开发的企业,享受国家和省上的税收优惠政策。对易地扶贫搬迁农户办理土地、户籍等手续,除按规定适当收取工本费外,一律不得收取其他费用。有关县(市、区)教育部门在确定国家免费教科书发放、贫困地区义务教学助学金时,要优先安排易地扶贫搬迁安置区的中小学贫困学生,并减免学杂费。

  四是技术培训及人才支持方面,安置区要有效组织和实施农村劳动力实用技术培训,提高搬迁农牧民整体素质。县级教育、卫生行政主管部门在全县范围内统筹调配解决安置区的教师和医务人员。

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